第306章 以法院组织法与民诉法交叉内容为切入点
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【内容摘要】作为规范人民法院设置、组织和职权的基本法律，法院组织法规定了人民法院以何种组织形式开展（民事）审判活动以及审判组织在（民事）诉讼中的职责；作为调整民事诉讼法律关系的基本法律，民事诉讼法对人民法院从事民事审判活动的行为及职责作出规定。因此，两部法律在人民法院的规定上存在交叉内容。从理论角度分析，交叉内容应当是一致的。但由于分属不同法律部门，且发展亦不同步，因此，现阶段两部法律的交叉内容有相异之处。立法上的差异给人民法院进行民事审判及当事人参加诉讼造成了困扰。在锚定法院组织法与民事诉讼法关系的基础上，对交叉内容进行分析、厘清产生差异的原因、进而提出消弭差异的建议，以供立法完善时参考。
【关键词】法院组织法 民事诉讼法 审级制度 审判组织 审判委员会
文章来源：《政法论丛》2023年第4期
因篇幅所限，省略原文注释及参考文献。
作为规范人民法院设置、组织和职权的基本法律，《中华人民共和国人民法院组织法》（简称法院组织法）规定，人民法院以审判组织的形式从事（民事）审判活动，同时也规定了审判组织在（民事）诉讼中的组成方式和职责分工等。而作为调整民事诉讼法律关系基本法律的《中华人民共和国民事诉讼法》（简称民事诉讼法）规定，人民法院作为民事诉讼法律关系的主体之一，在民事审判活动中的行为应当遵守民事诉讼法的规定。从规范上看，两部法律在规定人民法院审判组织的内容上存在交叉；从理论上分析，两部法律的交叉规定虽然角度不同，但基本内容和精神应当是一致的。同时，通过对比发现，两部法律在交叉内容的规定上也有一些差异，而差异之处也不只是表述上的区别。不过，在司法实践中，两部法律规定的差异给人民法院的民事审判工作带来了一些困扰，也给当事人进行民事诉讼造成了一定不便。
一、法院组织法和民事诉讼法之关系分析
法院组织法和民事诉讼法的关系是分析两部法律中交叉内容的基础，学界也对两部法律的关系有过相关论述，从理论上分析，二者关系如下：
第一，法院组织法和民事诉讼法都是由最高国家权力机关制定的基本法律。《中华人民共和国立法法》（以下简称立法法）在第7条和第8条对全国人民代表大会的立法权做出了规定，法院组织法和民事诉讼法都属于由全国人民代表大会制定的基本法律。虽然这两部法律的立法实践均早于立法法（我国立法法于2000年颁布）的颁布时间，但其立法程序亦符合立法法的规定。1954年法院组织法由第一届全国人民代表大会第一次会议通过，1991年民事诉讼法由第七届全国人民代表大会第四次会议通过，而其后法院组织法和民事诉讼法的历次修正均由全国人民代表大会常务委员会完成。
第二，法院组织法和民事诉讼法属于不同的法律部门。法院组织法属于宪法法律部门，是宪法相关法，规定人民法院的设置、组织和职权，保障人民法院依法履行职责。民事诉讼法属于程序法，是国家最高权力机关制定颁行的、规范民事诉讼程序和民事诉讼法律关系主体之间权利义务的专门性法律。两部法律由于分属不同的法律部门，所以两部法律在立法目的、调整的社会关系及规范的事项亦不相同。
第三，在相关内容上，法院组织法作出概括性规定，民事诉讼法作出具体、程序性规定。法院组织法是规定审判组织活动的法律，其对人民法院参与民事审判、刑事审判、行政审判的审判组织及职权作出概括或一般性规定，三大诉讼法根据其各自特点，对民事、刑事或行政诉讼中的相关事项作出具体规定，对法院组织法的规定予以贯彻、落实。如法院组织法规定了合议制，民事诉讼法在总则设专章对民事诉讼中的合议庭的组成、职责、评议案件的程序等作出规定；同时在审判程序中对二审案件和再审案件合议庭的组成做出规定；刑事诉讼法在第三编“审判程序”第一章“审判组织”中对刑事诉讼中合议庭的组成和运行作出规定；行政诉讼法则在第一审普通程序中规定了人民法院审理行政案件的审判组织形式。
第四，法院组织法为民事诉讼法的实施提供组织制度保障。法院组织法为民事审判活动提供组织法上的依据，为人民法院（法官）行使职权（职责）提供保障。除规定审判组织和职权，法院组织法专门设置“人民法院行使职权的保障”一章，对影响人民法院履职行为的处理作出规定，保障人民法院行使职权。民事诉讼法则规定相关程序，保障人民法院（法官）正确履职，公正裁判。
由于两部法律发展完善的步伐并不完全一致，从而也就造成了从某一时间点看，两部法律相关规定上存在着差异。通过对二者比较可以发现，这些差异主要体现在审级制度和审判组织上。
二、审级制度之比较分析
我国传统诉讼理论认为，审级制度指的是两审终审制。经过法院组织理论和民事诉讼理论的发展以及司法实践的探索，现在的审级制度既是一种组织体系概念，也是诉讼制度概念。从组织法上看，审级制度解释了法院如何从纵向上分层设置。从民事诉讼法上看，审级制度包含两方面的内容：一是各级法院的职能；二是一个民事案件要经过几级法院的审判才最终产生法律效力，我国实行的是两审终审制。由于审判监督程序发挥着对两审终审的补充功能，因此有的民诉法学者亦认为审判监督程序应属于我国审级制度的内容。
（一）两审终审制
关于案件的审级，虽然已有“两审终审制”的公论，但法院组织法和民事诉讼法的规定在表述上有所不同。现行法院组织法并没有明确规定两审终审制，但回溯法院组织法的发展史可以看到，新中国成立后的第一部法院组织法（1954年法院组织法）将人民法院设置为四级法院，将审级统一规定为两审终审制。此后，1979年、1982年和2006年法院组织法修正均保留了两审终审制，2018年法院组织法修正时则删除了两审终审制的规定。同时，法院组织法明确了上一级人民法院审理对其下一级法院做出判决裁定的上诉案件，但2018年法院组织法修订时对两审终审制中的“上诉应当向作出一审判决的上一级法院提起”做了例外规定，即知识产权案件审理中的“越级上诉制度”，即最高人民法院知识产权庭审理“中级人民法院、知识产权法院作出的一审判决裁定提起的上诉案件”。
对民事诉讼法而言，在1954年法院组织法确立两审终审制后，1982年民事诉讼法（试行）和1991年民事诉讼法将两审终审制作为民事诉讼法的一项基本制度规定在总则里，并一直延续至现行民事诉讼法。根据民事诉讼法第10条的规定，人民法院审理民事案件时依照法律规定实行两审终审制度。此外，民事诉讼法还规定了一审终审制，对小额诉讼程序、按特别程序审理的案件实行一审终审。因此，从审级看，民事诉讼法是“以两审终审为原则，一审终审为例外”的审级制度，对法院组织法中涉及到的以及司法解释明确规定的知识产权案件“越级上诉制度”在民事诉讼法中暂未予以规定。
（二）四级法院适用审判监督程序审理的案件
法院组织法第16条、21条、23条和第25条将人民法院审理按照监督程序提起的再审案件和其审理的一审案件、上诉案件以及死刑复核案件放在一起、采用列举式方式分别对四级法院审理案件的范围作出了规定，对中级人民法院、高级人民法院和最高人民法院按照审判监督程序审理再审案件作出明确规定；在对基层人民法院审理案件的范围作出规定时，明确“基层人民法院审理第一审案件，但法律另有规定的除外”。因此，根据民事诉讼法的规定，基层人民法院有权按照审判监督程序审理再审案件。
按照现行民事诉讼法“审判监督程序”一章对适用审判监督程序的案件规定，审判监督程序（再审程序）的启动主体包括人民法院、当事人和人民检察院。对于各级人民法院（上级法院）而言，其可以基于监督权，对本院（下级法院）作出的确有错误的生效判决、裁定、调解书启动审判监督程序提起再审；当事人可向上一级法院申请再审；基于法律监督权，人民检察院可对符合法律规定的生效判决、裁定、调解书提起抗诉或者检察建议。按照上述规定，基层人民法院有权依审判监督程序审理再审案件。
（三）四级人民法院审判职能的分层设置
两部法律均规定了四级法院审理案件的范围，但规定方式不同。法院组织法“人民法院的组织和职权”一章对四级法院审理案件的范围作了明确规定。对第一审案件而言，基层人民法院仅审理一审案件；中级人民法院和高级人民法院审理法律规定由其规定的第一审案件外，还审理下一级法院报请审理的第一审案件和上级法院制定管辖的第一审案件；最高人民法院审理的第一审案件为法律规定由其管辖的和其认为应当由自己管辖的第一审案件。对上诉和抗诉案件而言，中级法院和高级法院审理其下一级法院判决、裁定的上诉、抗诉案件；最高人民法院审理按照全国人民代表大会常务委员会的规定提起的上诉、抗诉案件。中级人民法院、高级人民法院和最高人民法院审理按照审判监督程序提起的再审案件。死刑复核案件则由高级人民法院和最高人民法院负责审理。从法院组织法的视角看，四级法院审判职能的分层设置既包括上下级法院审理一审案件上的分层设置，也包括基于审级形成的审理上诉案件、抗诉案件（基层法院除外）以及适用审判监督程序审理的案件和刑事案件审理中关于死刑复核案件。
民事诉讼法关于四级法院审理民事案件的范围分别规定在总则及分则的具体制度中。民事诉讼法规定的“两审终审制”意味着作为上一级的人民法院负责对其下一级人民法院审理的一审上诉案件进行审理。总则的“级别管辖”一章对四级法院审理第一审民事案件的范围作出了规定；“移送管辖与指定管辖”一章规定了案件的移送、指定管辖等问题，实现了案件（或管辖权）在同级人民法院之间或上下级人民法院之间的调整。“审判监督程序”一章对审判监督程序做出了统一规定。
（四）通过比较分析发现的问题
通过上述比较可以发现在审级制度上两部法律的规定有相同，又有差异，从中也发现了一些问题。
1.关于两审终审制
通过上述分析可知，在审级的设定上，现行法院组织法已经删除了两审终审制的规定，而将审级交由诉讼法作出规定。但同时规定了越级上诉制度，对民事诉讼法中“上诉向上一级人民法院提起”的两审制度做出了调整，规定了越级上诉制度。民事诉讼中则明确规定了两审终审制，上诉制度也按照向上一级法院提起的原则进行。但2012年民事诉讼法修正时在简易程序中增加了小额诉讼程序，并规定小额诉讼程序实行一审终审；2021年民事诉讼法修正时提高了小额诉讼程序中标的额的上限、增加了当事人可以约定适用小额诉讼程序的规定，小额诉讼程序逐渐成为基层法院解决小额争议的主要程序。对争议标的额较小的案件实行一审终审符合诉讼效率的要求，但同时也存在当事人审级利益保护缺失的问题。虽然适用小额诉讼程序审理的案件出现错误时，当事人可以申请再审，但再审程序的启动较上诉程序更为困难，如何在现行法律框架下加强对小额诉讼程序当事人的诉讼权利的保护则是一审终审制以及审级设置中需要关注的问题。
2.关于四级法院适用审判监督程序审理案件
对于审判监督程序而言，法院组织法将其纳入四级人民法院审理案件的范围一并作出规定，是将审判监督程序作为两审终审制的补充程序、将人民法院审理此类案件作出的常态化规定。在民事诉讼法上，审判监督程序是一种“非常规”的救济程序，承担着对生效裁判（调解书）确有错误时的纠错功能，因此民事诉讼法对审判监督程序的启动设置了较为严格的条件和程序。在常态化救济程序与非常规救济程序之间，审判监督程序成为民事诉讼法上最为“纠结”的制度之一。审判监督程序不能或较难启动，则会造成生效裁判确有错误时救济途径的缺失或不足；审判监督程序的频繁启动则会对生效裁判的既判力、对司法公信力造成不利影响。因此，这种内在的矛盾如何解决是民事诉讼中审判监督程序应当首先要考虑的问题。具体的制度设置反而是第二位需要考虑的。
3.关于四级法院审判职能的分层设置
对四级法院在审判职能上的分层而言，法院组织法对四级法院审理案件的范围作出了明确规定，民事诉讼法级别管辖制度对四级人民法院审理一审案件的范围的规定较为模糊，没有明确的区分标准。在近些年推进的司法改革过程中，不少制度涉及到上下级人民法院在审理一审民事案件上的分层，加之正在进行的四级人民法院职能定位改革旨在对现存的“柱状结构”向“金字塔状结构”调整，以使审级制度更为合理，其中也涉及一审案件在基层法院和中级人民法院之间的分工，再审案件在高级人民法院和最高人民法院之间的分工。这些改革最终都将会通过对民事诉讼法修改的方式来实现。
三、合议制与独任制之比较分析
法院组织法和民事诉讼法的“审判组织”部分均对合议制和独任制做出了明确规定。法院组织法依据组织理论，从审判组织运行的角度对合议制和独任制作出规定；民事诉讼法则从案件审理的角度，对合议制和独任制的运行作出规定。由于合议制和独任制二者之间的牵连关系，本部分将这两种审判组织形式放在一起进行比较。
（一）法院组织法和民事诉讼法对合议制和独任制规定的比较
通过上述比较可知，在合议制的规定上，法院组织法和民事诉讼法在审判组织上有以下相同之处：其一，均规定了合议庭制为主要的审判组织形式；其二，均对合议庭的组成作出规定；其三，均规定了合议庭中审判长的担任，法院组织法还对审判长的职责做出了规定；其四，均规定了合议庭评议案件采取为少数服从多数的原则。在独任制的规定上，法院组织法和民事诉讼法的规定则有着较大不同。
在合议制和独任制上，法院组织法和民事诉讼法也有明显不同，主要体现在独任制的相关规定上：
第一，关于独任制是否作为人民法院的基本审判组织形式。法院组织法将独任制与合议制共同作为法院审理案件的基本审判组织；民事诉讼法上仅将合议制作为基本制度作出规定。法院组织法在2018年修正之前，也是将合议制作为一项基本原则规定在总则部分，实行以合议制为主、独任制为辅的审判组织形式。2018年修正后，法院组织法将合议制和独任制均作为法院审判组织的基本形式，而不再区分合议制和独任制的主辅关系。从民事诉讼法的角度看，自1982年民事诉讼法（试行）时起，合议制作为一项基本的诉讼制度规定在总则中，“审判组织”一章除了对合议庭的组成、合议庭评议案件规则等做出具体规定外，对适用独任制审理的案件作出规定。上述立法模式在1991年民事诉讼法中被保留下来，一直延续至现行的民事诉讼法。不过，在2021年民事诉讼法修正时，在总则保留合议制这一基本诉讼制度的同时，在审判组织部分增加了一审普通程序适用独任制审理以及二审上诉程序适用独任制审理的规定，客观上扩大了独任制的审理范围。
第二，关于合议庭和独任庭审理案件的范围。关于合议庭和独任庭独任审理案件的范围，2018年法院组织法修正后，不再规定审判组织审理的案件类型，而是将其指引至由法律规定。合议庭作为民事案件审理的基本组织形式，民事诉讼法对其作为较为详细的规定；对独任庭而言，现行民事诉讼法则明确规定了简易程序独任制审理、一审普通程序独任制审理和二审独任制审理的具体情形，同时也规定了不得由审判员一人审理的案件范围。
第三，审理过程中审判组织形式的转换，即独任制向合议制的转换问题。修改后的民事诉讼法对该问题作了特别规定。在案件审理过程中，人民法院发现案件不宜由审判员一人独任审判，或当事人认为独任审理违反法律规定提出异议，经人民法院审查符合合议庭审理条件的，裁定由合议庭审理。但法院组织法对审判组织的转换问题并没有作出具体规定。
（二）通过比较分析发现的问题
从法律修正方向看，2018年法院组织法将合议制与独任制作为基本的审判组织形式作出规定后，2021年民事诉讼法修正扩大了独任制的适用范围。同时，解除了审理程序与审判组织之间的单一对应关系，也即普通程序、简易程序与合议制、独任制之间不再是“捆绑”关系，符合法律规定的一审、二审案件可以适用普通程序独任制审理。由于普通程序中存在两种审判组织形式，因此，民事诉讼法规定了普通程序中独任制转换为合议制的具体规定。民事诉讼法除了对总则“审判组织”一章独任制与合议制的规定作出修正后，在分则的具体程序中并未作出进一步修正，审判组织的规定尚待落实到具体的诉讼制度上。因此，在法院组织法和民事诉讼法的规定存在差异的情况下，就需要进一步明确以下问题：
第一，独任制在民事诉讼法中的定位。在现行刑事诉讼法和行政诉讼法中，简易程序（包括刑事诉讼中的速裁程序）与独任制审理仍是单一对应关系，独任制审理也仅是基层法院审理部分一审案件时采用的审判组织形式。因此，从适用范围到审级看，仍可以说合议制是刑事诉讼和行政诉讼中的审判组织的主要形式。对民事诉讼法而言情形则有所变化，2021年民事诉讼法修正后，独任制的适用范围有所扩大。其一，基层法院适用简易程序（包括小额诉讼程序）审理的案件，由审判员一人独任审理；其二，二审程序中，中级人民法院对符合民事诉讼法规定条件的上诉案件，可以由审判员一人独任审理。加之随着人民法院四级职能定位改革的推进，审判中心将逐步下沉，绝大多数的民事案件将由基层法院作一审法院，独任制在民事诉讼中的比重将进一步提高。因此，无论从案件量还是从审级看，民事诉讼法中独任制的规定和适用都较以前有了突破，有学者提出“在基层法院可以实行独任制为主，合议制为辅的审判理念”。由此可见，独任制在民事诉讼中的重量和地位有了很大提高，或者说在独任制上，民事诉讼法能否与法院组织法上的规定保持一致，将独任制是否“升级”为民事诉讼中的基本审判组织形式，也是可以进一步考量的。
第二，审判程序与审判组织解绑后，审理程序与程序的转换需要民事诉讼法进一步明确。在2021年民事诉讼法修正之前，审理程序和审判组织之间是单一对应关系，即简易程序（包括小额诉讼程序）对应的审判组织为独任制，普通程序对应的审判组织为合议制；也即，在民事诉讼法规定了简易程序（小额诉讼程序）向普通程序（简易程序或普通程序）转换的同时，就等于对审判组织的转换做出了规定。但2021年民事诉讼法的修正对审判组织和审理程序进行了“解绑”，解除了审理程序和审判组织之间的单一对应关系。对小额诉讼程序而言，存在以下转换的可能性：其一，小额诉讼程序向简易程序转换，只转换程序、审判组织保持不变；其二，小额诉讼程序向普通程序独任制转换，只转换程序、审判组织保持不变；其三，小额诉讼程序向普通程序合议制转换，这既涉及到审理程序的转换，也涉及到审判组织的转换。对于简易程序的转换而言，由于只涉及到向普通程序的转换，因此：其一，简易程序向普通程序独任制审理转换，只转换程序、审判组织保持不变；其二，简易程序向普通程序合议制转换，程序和审判组织均发生转换；其三，二审案件审理过程中，普通程序独任制审理向合议制的转换。当事人在诉讼程序或审判组织转换中，有权对人民法院作出的程序（审判组织）转换的裁定提出异议，也有权申请程序（审判组织）的转换，虽然民事诉讼法第43条规定了独任制审理向合议制审理的转变，但169条仅规定了程序之间的转换，对涉及到审判组织的转换尚未做出规定。因此，需要在对程序、审判组织发生转换时的情形作出规定，以保障当事人的诉讼权利。
四、作为审判组织的审判委员会之比较分析
审判委员会兼具多项职能，本部分仅对法院组织法和民事诉讼法交叉内容中的审判职能进行分析。作为司法改革的重点和难点之一，2018年法院组织法对审判委员会制度做了较大修改。民事诉讼法在审判委员会的规定上则一直没有做出调整。
（一）审判委员会制度在两部法律中的比较
通过比较，两部法律在审判委员会审判职能上的共同规定为“审判委员会讨论决定本院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书是否应当再审”。两部法律关于审判委员会规定的差异更为明显：
第一，审判委员会是否为该部法律明确规定的审判组织。法院组织法对此做出了明确规定，即在法院组织法层面，审判委员会是法定的审判组织形式。现行民事诉讼法的“审判组织”一章仅对合议庭和独任庭作出规定，没有规定审判委员会，也未将审判委员会审理案件作出对应的程序规定。
第二，关于审判委员会审判职能的规定不同。根据法院组织法的规定，审判委员会承担的审判职能包括两项：有权讨论决定重大、疑难、复杂案件的法律适用，以及讨论决定本院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书是否应当再审。民事诉讼法在审判组织一章没有规定审判委员会，也没有规定审判委员会审理案件的类型，仅在民事诉讼法审判监督程序中规定了审判委员会“讨论决定对本院生效判决、裁定、调解书是否进行再审”的职能。
第三，关于审判委员会讨论案件的范围以及程序的规定不同。关于审判委员会讨论案件的范围和程序，法院组织法做了详细规定。由于民事诉讼法没有规定审判委员会讨论案件的职责，因此，民事诉讼法对审判委员会讨论案件的程序没有做出规定。
第四，民事诉讼法还规定了审判委员会对院长担任审判长或独任审判员时的回避问题有决定权，法院组织法中没有相应规定。
（二）通过比较分析发现的问题
“程序性是审判组织的动态属性，是审判组织理论得以实现的支撑和保障”。通过上述分析可以发现，虽然法院组织法对审判委员会讨论决定案件做出了较为详细的规定，但民事诉讼法上却没有对应的程序性规定予以支撑。为掌握审判委员会司法实践中的运行，本文对中国裁判文书网进行了初步检索。检索发现，虽然审判委员会讨论决定案件在所有民事案件中所占比例较少，但四级人民法院均存在审判委员会讨论决定案件的情形，其中包括审判委员会讨论决定后启动再审程序所做的民事裁定，也有审判委员会讨论决定后合议庭依据审判委员会决定作出的判决。结合对审判委员会制度的分析，发现审判委员会制度运行中争议可能存在于：
第一，当事人对哪些案件可以报请审判委员会讨论决定产生争议。法院组织法规定重大、疑难、复杂案件可以报请审判委员会讨论，但民事诉讼法并未作出相应规定，因此，司法实践中当事人对于哪些案件可以报请审判委员会讨论往往产生分歧。如，上诉人认为，“一审法院程序违法，本案案情简单、法律关系清晰，无需提交审委会讨论……”。如，再审申请人认为，“撤销一审判决、改变案由、影响当事人权益的案件必须以合议庭的方式开庭审理，并报审判委员会讨论”。再如，当事人对“有关事实的认定涉及民生，是否应当提交本院审判委员会讨论决定再做判决”的问题产生争议。再如，“一审经审判委员会讨论并作出判决后，被上级法院指令审理是否应当经审判委员会讨论”等等。
第二，四级法院的审判委员会审判职能能否各有侧重。通过检索发现，四级法院中，基层法院审判委员会讨论决定的案件主要为裁定启动审判监督程序的案件，讨论决定重大疑难复杂案件的数量较少；而中级人民法院、高级人民法院和最高人民法院审判委员会讨论决定启动审判监督程序案件的数量随法院级别升高而逐渐减少，审判委员会讨论决定重大疑难复杂案件的比例随法院级别的提升而逐渐升高。
第三，审判委员会讨论决定重大疑难复杂案件时的程序应否在民事诉讼法上作出规定。民事诉讼法上没有规定审判委员会讨论决定重大疑难复杂案件的法律适用问题，造成了司法实践中当事人对审判委员会作为审判组织的适格性以及应否提交审判委员会讨论的疑问。在裁判文书说理上，人民法院一般这样表述：“根据《中华人民共和国人民法院组织法》规定，人民法院审理案件，由合议庭或者法官一人独任审理。各级人民法院设立审判委员会，审判委员会的职能是总结审判工作经验，讨论决定重大、疑难、复杂案件的法律适用和其他有关审判工作的重大问题。可见，案件是否经本院审判委员会讨论属于人民法院内部工作程序，不属于《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条规定的严重违反法定程序的情形”。因此为“坚持审判委员会制度纯粹的法律性”，民事诉讼法能否对审判委员会讨论决定案件的程序做出规定，不仅事关审判委员会制度改革，也事关当事人诉讼权利的保障。
第四，作为审判组织的审判委员会与讨论案件时与其他审判组织之间的衔接。根据法院组织法的规定，提请审判委员会讨论重大疑难复杂案件要在合议庭申请的前提下方能进行，根据现行民事诉讼法的规定，只有普通程序的合议制审理的案件才有合议庭。而使用普通程序合议制审理的案件为重大疑难复杂新型的案件，或者使用其他程序审理转为普通程序合议制审理的案件。那么，对于使用其他审理程序或审判组织审理的案件，需要先转为普通程序合议制审理后，才能提交审判委员会讨论。因此，在民事诉讼法审判委员会的规定中，也应该考虑程序转换问题。
第五，当事人诉讼权利的保障问题。与法院组织法不同，民事诉讼法在规定审判组织及其职权的同时，还要对当事人的诉权予以保障。诉权和审判权构成了民事诉讼中一对基本的关系。因此，作为审判组织的审判委员会在讨论决定案件的时候，需要通过制定具体的诉讼程序对审判委员会讨论案件的权力进行保障，同时，这些条文的设计中也要加入有关当事人诉讼权利保护方面的因素。
五、法院组织法和民事诉讼法交叉内容的完善
法院组织法和民事诉讼法两部法律的交叉内容事关审级设置、四级法院的职能定位、审判组织与诉讼程序的衔接、具体诉讼程序的完善等内容，事关法院组织法和民事诉讼法的衔接以及整个民事诉讼法的设计和运行，其重要性不言而言。而诉讼程序就像一台设计精妙的机器，对其中一个零部件的调整都会起到牵一发而动全身的效果，需要慎重而行。由于篇幅所限，本部分仅围绕上述分析进行论述。
（一）关于审级制度
在我国，法院组织法上的审级制度和民事诉讼法上的审级制度之间存在着概念上的差异。法院组织法侧重于四级法院中上下级法院之间的分层设置；民事诉讼法上的审级制度主要指的是以两审终审制为主的审级设置以及四级法院审判职能的分层；法院组织法层面的审级制度也包括基于审判监督程序，四级法院各自的审理范围和权限，而民事诉讼法上的审判监督制度除了规定四级法院审理审判监督程序的案件外，更关注审判监督程序的程序设置，以保障审判监督程序功能的实现。
1.审级制度的新内涵
对审级而言，民事案件的审理是否实行三审终审制一直存在争议，不过目前的改革措施还是在两审终审制的框架之下进行。其一，民事诉讼法上以两审终审为原则，一审终审为例外的审级设置。随着民事诉讼法的修订，尤其随着小额诉讼程序的规定及适用，民事诉讼法上的审级已经由“两审终审制”发展为了“以两审终审制为原则，以一审终审制为例外”的审级制度。小额诉讼程序在基层法院案件审理中也将发挥越来越重要的作用，汤维建教授提出“将目前的基层法院的派出法庭改为小额法院”的构想。其二，越级上诉制度初建立。知识产权民事案件的越级上诉制度，改变了目前民事诉讼法中上诉审（第二审）为“向上一级法院”上诉的规定。不过由于我国尚未制定《知识产权诉讼特别程序法》，所以知识产权民事案件的审理是在民事诉讼法的制度框架下、对包括知识产权案件管辖等例外规定通过司法解释提供规范依据的形式实现的。同时，也不排除随着审判实践，新的需要适用越级上诉的纠纷出现。
2.四级人民法院审判职能的定位
四级人民法院的职能定位是诉讼制度改革的基础。根据最高人民法院《关于完善四级法院审级职能单位的改革方案》的规定以及最高人民法院关于调整案件管辖的相关规定，2022年底民事诉讼法（征求意见稿）第210条调整了高级法院和最高法院之间关于再审案件审理的规定。因此，经过本轮改革，绝大多数民事案件的一审在基层人民法院，而再审职能主要由高级人民法院承担。从这种意义上来看，四级人民法院职能定位改革目标能否实现，基层人民法院至关重要。因此，从员额配备到配套设施，似应尽量向基层人民法院倾斜。
3.关于小额诉讼程序的再考量
目前，争讼程序中实行一审终审制的程序仅为小额诉讼程序，小额诉讼程序没有规定上诉制度的保障。“上诉制度的首要功能是对当事人诉讼利益的救济”，司法实践中，对小额诉讼程序适用中争议最大的也是小额诉讼程序的强制适用和一审终审。为避免因缺乏对当事人上诉权的保障引发的其他纠纷，基层法院大多选择调解、和解等非诉讼方式解决小额纠纷。但随着2021年民事诉讼法的修订中对小额诉讼案件的上限提高，适用小额诉讼程序审理的案件量将会升高，如何解决小额诉讼程序中当事人诉讼权利的保障，同时兼顾诉讼效率，是小额诉讼程序需要进一步考量的。按照李浩教授的构想，可以通过建立小额诉讼程序内的救济方式，或者“许可上诉”制度得以实现。上述路径都意味着新的程序规则的构建，目前难度较大。较为可行的路径为充分利用民事诉讼法中的现行制度，达到保障当事人诉讼权利的目的。民事诉讼法第169条规定了小额诉讼程序转简易程序或普通程序的规定，在现行法律框架下，对于符合小额诉讼程序转换为简易程序或普通程序的，要充分保障当事人程序转换的权利，法院也应当依职权进行程序转换，以实现对当事人上诉权的保障，通过上诉程序保障当事人的诉讼权利，减少小额案件再审程序的启动。
4.关于审判监督程序
审判监督程序改革最大的难度在于对其定位，在现行审级制度下，是将其作为一种常规的救济程序进而完善相关配套制度，还是作为非常规救济途径进而采用相对严格的启动程序，是首先需要去确定的。因此，在民事诉讼法上实行三审终审制仍有争议的前提下，仍需在现行制度框架下通过一系列改革措施进行完善，使审判监督程序发挥其应有的纠错职能。在此仅举两例说明。如，第一，明确审判监督程序中三个主体的启动顺位。民事诉讼法明确规定了当事人提起再审之诉的条件和程序，也规定了人民检察院启动审判监督程序的后一顺位，对本院启动审判监督程序的顺位没有做出规定，仅在《审监解释》第21条做予以明确。因此，需要在民事诉讼法上对三种启动路径的顺位作出规定，指引当事人选择正确的救济路径。第二，明确本院启动审判监督程序中“确有错误”的认定。民事诉讼法中，人民法院启动审判监督程序的条件是“确有错误”，但是对什么样的情形属于确有错误的情形，则没有具体规定。司法实践中，通过上文数据初步分析可以看出，四级法院都有本院启动审判监督程序的案件，在再审裁定中也有的表述为“确有错误”，因法律没有明确规定，所以裁定中对何种错误则没有说明。但司法实践中对什么样的错误属于“确有错误”有着不同的认知，也有必要对本院启动审判监督程序条件予以明确，以方便当事人和人民法院的司法实践的适用。
（二）关于合议制与独任制
1.关于独任制的定位
通过上述分析，独任制已经成为民事案件审理中重要的审判组织形式，其不仅用于争讼案件中小额诉讼程序、简易程序的审理，还适用于部分二审案件的审理，因此，独任制无论从案件量还有审级看，其重要性得到了很大提高。因此，在法院组织法将独任制与合议制共同作为基本审判组织形式后，民事诉讼法与法院组织法的规定保持一致，也将是合理之举。
2.关于审判组织（审理程序）转换中应当注意的问题
合议制和独任制之间划分的基本依据案情的繁简，以使审判组织与案件的复杂程度相匹配。在将审判程序与审判组织解绑后，审理程序与审判组织的转换较以前复杂。通过对中国裁判文书网的检索发现，司法实践中，简易程序转普通程序的案件量最多，小额诉讼程序转普通程序（合议制审理）的案件量次之，小额诉讼程序转普通程序独任制审理的裁判文书尚未有检索数据。程序转换一般由独任法官或合议庭作出裁定，裁判文书中一般未对程序转换的事由作出说明。上述检索可以初步说明，司法实践中程序转换适用的并不多，程序转换更多的是法院依职权裁定的事项。由于程序转换、审判组织转换的复杂性，并非几句话可以说清，因此本文仅提出在程序转换时需要注意的几点：第一，注意程序转换、审判组织转换中当事人诉讼权利与法院审判权的综合考量。通过裁判文书检索可以看出，在程序或（及）审判组织的转换上，法院有较大的决定权，有时会因为审限原因考虑审理程序或（及）审判组织的转换。作为民事诉讼法律关系的一方，审理程序或（及）审判组织的转换会直接影响到当事人的诉讼权利，所以，民事诉讼法在做出程序或（及）审判组织转换时，辅之以具体化的、可操作的当事人诉讼权利的保障制度，使程序（审判组织）转换真正起到其应有的制度功能；第二，注意程序和审判组织转换的决定权。有学者提出，可以探索适用德国创设的独任制与合议制之间“案件转移与承接”的制度设计，其基本机理是独任法官将案件提交合议庭，由合议庭决定是否承接。这样的做法有其合理性，即将审判组织转换的决定权交由三个人组成的审判组织进行慎重考虑。不过在我国，合议庭一般为临时组成的审判组织，并非固定不变。因此，在程序的转换上，程序或（及）审判组织转换的决定权交由合议庭决定的前提是法官恒定为该合议庭的成员较为妥当。对于合议庭不固定的法院，采用实践中的做法，即审理程序或审判组织的转换报请庭长决定，亦属可行。其三，法官对程序、审判组织转换的释明（说明）。由于程序和审判组织的转换事关案件的审理期限、审判组织，也会涉及到回避问题，所以，对于法院依职权转换审理程序或（及）审判组织的，应当向当事人释明，并给当事人提供一定的期限，询问当事人是否需要申请回避等。
（三）关于审判委员会
法院组织法对审判委员会的审判职能作了规定，而在民事诉讼法中如何作出配套规定，是当前完善审判委员会审判职能和组织机制的重点。
第一，民事诉讼法中“审判组织”一章增加审判委员会讨论决定重大疑难案件的规定。法院组织法上规定了审判委员会讨论决定重大疑难复杂案件的职能，就需要民事诉讼法上作出明确规定，以给审判委员会讨论案件提供民事诉讼法上的依据。
第二，四级人民法院审判委员会审判职能应各有侧重。基层人民法院是否保留审判委员会是审判委员会改革中一个仍有争议的问题，长期来看，应逐渐减少基层法院审判委员会讨论案件及启动审判监督程序的职能。基层法院审判委员会审判职能的减少应通过诉讼制度的引导逐步实现。其一，随着审判重心的下沉，基层人民法院需要审判委员会参与案件事实认定的迫切性更为强烈，因此，可阶段性地允许基层法院审判委员会和合议庭成员一起组成大合议庭，共同参与案件的审理，以正确认定事实。其二，引导当事人通过上诉而非申请审判监督程序对基层法院作出的一审裁判进行救济。如实行再审案件预收费制度等，从而客观上减少基层法院审判委员讨论决定启动再审案件的数量。其三，在四级职能定位改革后，重大疑难复杂案件报送上级法院审理，客观上也可以起到减轻基层法院审判委员会讨论案件的数量。对于中级人民法院、高级人民法院而言，由于有基层人民法院和中级人民法院认定事实，审判委员会讨论重大复杂疑难案件中的法律适用问题更为合适。这种情形下，因不存在案件事实认定上的争议，可以借鉴二审不开庭审理的方式，由审判委员会和合议庭成员一起讨论决定案件的法律适用问题。
第三，报请审判委员会讨论的诉讼程序与人民法院内部工作程序的区分。由于涉及到当事人诉讼权利的保障，因此，在案件报请审判委员会讨论时，需要进一步区分其中属于民事诉讼法规定的程序事项与人民法院内部工作流程的界限。对于合议庭决定报请的，应当在民事诉讼法作出规定当事人申请回避的权利。而当事人对认为案件是否应当报请审委会讨论有异议的，则应附在报请报告上，向审判委员会作出说明。对于决定报请审判委员会讨论的案件，具体的报请程序可以通过内部工作程序予以规定。
第四，明确规定案件报请审判委员会讨论的为经普通程序合议制审理的案件。民事诉讼法修正后，普通程序包括普通程序独任制审理和普通程序合议制审理的案件。对于审判委员会讨论的案件，限于重大疑难复杂案件，其“前端”的审判组织及审理程序就应是普通程序合议制。因此，在民事诉讼法中明确规定，经合议庭审理后，仍需要提交审委会讨论的，才可以提请审判委员会讨论，以使当事人知晓。
第五，加大对当事人诉讼权利的保障力度。对于审判委员会成员作为合议庭成员共同参与案件审理的，人民法院通过履行告知程序，告知当事人享有的诉讼权利，如是否申请回避等。审判委员会对法律适用问题作出决定后，在裁判文书上，附加说明。
结语
基于对公平正义的永恒追求，改革永远在路上，对于两部有交叉内容的法律而言更是如此。审级制度是诉讼制度设置的基础，审判组织事关法院审判工作的正当性，二者的重要性不言而喻。但在这过程中，不能忽视作为制度核心的“人”——法官的重要性。无论是两审终审，还是一审终审，一位具有较高理论素养、丰富审判经验、居中裁判的法官都是案件得以公平审理的保障。无论是作为“金字塔”塔基中的基层人民法院的法官，还是更高层级法院的法官，其素质事关审判的质量，也决定了是否能真正解决纠纷、做到案结事了。因此，在改革与制度运行的过程中，应更加注重法官能力的培养与法官作用的发挥。加强法官培训，提升法官能力与素质；落实法官保障机制，保障法官依法履职；员额向基层法院倾斜，助力法官职业梦想的实现；合理设置考核措施，鼓励法官努力工作，让每位参与诉讼的当事人都真正感受到公平正义，感受到法律（法官）的威严与温情。
【内容摘要】作为规范人民法院设置、组织和职权的基本法律，法院组织法规定了人民法院以何种组织形式开展（民事）审判活动以及审判组织在（民事）诉讼中的职责；作为调整民事诉讼法律关系的基本法律，民事诉讼法对人民法院从事民事审判活动的行为及职责作出规定。因此，两部法律在人民法院的规定上存在交叉内容。从理论角度分析，交叉内容应当是一致的。但由于分属不同法律部门，且发展亦不同步，因此，现阶段两部法律的交叉内容有相异之处。立法上的差异给人民法院进行民事审判及当事人参加诉讼造成了困扰。在锚定法院组织法与民事诉讼法关系的基础上，对交叉内容进行分析、厘清产生差异的原因、进而提出消弭差异的建议，以供立法完善时参考。
【关键词】法院组织法 民事诉讼法 审级制度 审判组织 审判委员会
文章来源：《政法论丛》2023年第4期
因篇幅所限，省略原文注释及参考文献。
作为规范人民法院设置、组织和职权的基本法律，《中华人民共和国人民法院组织法》（简称法院组织法）规定，人民法院以审判组织的形式从事（民事）审判活动，同时也规定了审判组织在（民事）诉讼中的组成方式和职责分工等。而作为调整民事诉讼法律关系基本法律的《中华人民共和国民事诉讼法》（简称民事诉讼法）规定，人民法院作为民事诉讼法律关系的主体之一，在民事审判活动中的行为应当遵守民事诉讼法的规定。从规范上看，两部法律在规定人民法院审判组织的内容上存在交叉；从理论上分析，两部法律的交叉规定虽然角度不同，但基本内容和精神应当是一致的。同时，通过对比发现，两部法律在交叉内容的规定上也有一些差异，而差异之处也不只是表述上的区别。不过，在司法实践中，两部法律规定的差异给人民法院的民事审判工作带来了一些困扰，也给当事人进行民事诉讼造成了一定不便。
一、法院组织法和民事诉讼法之关系分析
法院组织法和民事诉讼法的关系是分析两部法律中交叉内容的基础，学界也对两部法律的关系有过相关论述，从理论上分析，二者关系如下：
第一，法院组织法和民事诉讼法都是由最高国家权力机关制定的基本法律。《中华人民共和国立法法》（以下简称立法法）在第7条和第8条对全国人民代表大会的立法权做出了规定，法院组织法和民事诉讼法都属于由全国人民代表大会制定的基本法律。虽然这两部法律的立法实践均早于立法法（我国立法法于2000年颁布）的颁布时间，但其立法程序亦符合立法法的规定。1954年法院组织法由第一届全国人民代表大会第一次会议通过，1991年民事诉讼法由第七届全国人民代表大会第四次会议通过，而其后法院组织法和民事诉讼法的历次修正均由全国人民代表大会常务委员会完成。
第二，法院组织法和民事诉讼法属于不同的法律部门。法院组织法属于宪法法律部门，是宪法相关法，规定人民法院的设置、组织和职权，保障人民法院依法履行职责。民事诉讼法属于程序法，是国家最高权力机关制定颁行的、规范民事诉讼程序和民事诉讼法律关系主体之间权利义务的专门性法律。两部法律由于分属不同的法律部门，所以两部法律在立法目的、调整的社会关系及规范的事项亦不相同。
第三，在相关内容上，法院组织法作出概括性规定，民事诉讼法作出具体、程序性规定。法院组织法是规定审判组织活动的法律，其对人民法院参与民事审判、刑事审判、行政审判的审判组织及职权作出概括或一般性规定，三大诉讼法根据其各自特点，对民事、刑事或行政诉讼中的相关事项作出具体规定，对法院组织法的规定予以贯彻、落实。如法院组织法规定了合议制，民事诉讼法在总则设专章对民事诉讼中的合议庭的组成、职责、评议案件的程序等作出规定；同时在审判程序中对二审案件和再审案件合议庭的组成做出规定；刑事诉讼法在第三编“审判程序”第一章“审判组织”中对刑事诉讼中合议庭的组成和运行作出规定；行政诉讼法则在第一审普通程序中规定了人民法院审理行政案件的审判组织形式。
第四，法院组织法为民事诉讼法的实施提供组织制度保障。法院组织法为民事审判活动提供组织法上的依据，为人民法院（法官）行使职权（职责）提供保障。除规定审判组织和职权，法院组织法专门设置“人民法院行使职权的保障”一章，对影响人民法院履职行为的处理作出规定，保障人民法院行使职权。民事诉讼法则规定相关程序，保障人民法院（法官）正确履职，公正裁判。
由于两部法律发展完善的步伐并不完全一致，从而也就造成了从某一时间点看，两部法律相关规定上存在着差异。通过对二者比较可以发现，这些差异主要体现在审级制度和审判组织上。
二、审级制度之比较分析
我国传统诉讼理论认为，审级制度指的是两审终审制。经过法院组织理论和民事诉讼理论的发展以及司法实践的探索，现在的审级制度既是一种组织体系概念，也是诉讼制度概念。从组织法上看，审级制度解释了法院如何从纵向上分层设置。从民事诉讼法上看，审级制度包含两方面的内容：一是各级法院的职能；二是一个民事案件要经过几级法院的审判才最终产生法律效力，我国实行的是两审终审制。由于审判监督程序发挥着对两审终审的补充功能，因此有的民诉法学者亦认为审判监督程序应属于我国审级制度的内容。
（一）两审终审制
关于案件的审级，虽然已有“两审终审制”的公论，但法院组织法和民事诉讼法的规定在表述上有所不同。现行法院组织法并没有明确规定两审终审制，但回溯法院组织法的发展史可以看到，新中国成立后的第一部法院组织法（1954年法院组织法）将人民法院设置为四级法院，将审级统一规定为两审终审制。此后，1979年、1982年和2006年法院组织法修正均保留了两审终审制，2018年法院组织法修正时则删除了两审终审制的规定。同时，法院组织法明确了上一级人民法院审理对其下一级法院做出判决裁定的上诉案件，但2018年法院组织法修订时对两审终审制中的“上诉应当向作出一审判决的上一级法院提起”做了例外规定，即知识产权案件审理中的“越级上诉制度”，即最高人民法院知识产权庭审理“中级人民法院、知识产权法院作出的一审判决裁定提起的上诉案件”。
对民事诉讼法而言，在1954年法院组织法确立两审终审制后，1982年民事诉讼法（试行）和1991年民事诉讼法将两审终审制作为民事诉讼法的一项基本制度规定在总则里，并一直延续至现行民事诉讼法。根据民事诉讼法第10条的规定，人民法院审理民事案件时依照法律规定实行两审终审制度。此外，民事诉讼法还规定了一审终审制，对小额诉讼程序、按特别程序审理的案件实行一审终审。因此，从审级看，民事诉讼法是“以两审终审为原则，一审终审为例外”的审级制度，对法院组织法中涉及到的以及司法解释明确规定的知识产权案件“越级上诉制度”在民事诉讼法中暂未予以规定。
（二）四级法院适用审判监督程序审理的案件
法院组织法第16条、21条、23条和第25条将人民法院审理按照监督程序提起的再审案件和其审理的一审案件、上诉案件以及死刑复核案件放在一起、采用列举式方式分别对四级法院审理案件的范围作出了规定，对中级人民法院、高级人民法院和最高人民法院按照审判监督程序审理再审案件作出明确规定；在对基层人民法院审理案件的范围作出规定时，明确“基层人民法院审理第一审案件，但法律另有规定的除外”。因此，根据民事诉讼法的规定，基层人民法院有权按照审判监督程序审理再审案件。
按照现行民事诉讼法“审判监督程序”一章对适用审判监督程序的案件规定，审判监督程序（再审程序）的启动主体包括人民法院、当事人和人民检察院。对于各级人民法院（上级法院）而言，其可以基于监督权，对本院（下级法院）作出的确有错误的生效判决、裁定、调解书启动审判监督程序提起再审；当事人可向上一级法院申请再审；基于法律监督权，人民检察院可对符合法律规定的生效判决、裁定、调解书提起抗诉或者检察建议。按照上述规定，基层人民法院有权依审判监督程序审理再审案件。
（三）四级人民法院审判职能的分层设置
两部法律均规定了四级法院审理案件的范围，但规定方式不同。法院组织法“人民法院的组织和职权”一章对四级法院审理案件的范围作了明确规定。对第一审案件而言，基层人民法院仅审理一审案件；中级人民法院和高级人民法院审理法律规定由其规定的第一审案件外，还审理下一级法院报请审理的第一审案件和上级法院制定管辖的第一审案件；最高人民法院审理的第一审案件为法律规定由其管辖的和其认为应当由自己管辖的第一审案件。对上诉和抗诉案件而言，中级法院和高级法院审理其下一级法院判决、裁定的上诉、抗诉案件；最高人民法院审理按照全国人民代表大会常务委员会的规定提起的上诉、抗诉案件。中级人民法院、高级人民法院和最高人民法院审理按照审判监督程序提起的再审案件。死刑复核案件则由高级人民法院和最高人民法院负责审理。从法院组织法的视角看，四级法院审判职能的分层设置既包括上下级法院审理一审案件上的分层设置，也包括基于审级形成的审理上诉案件、抗诉案件（基层法院除外）以及适用审判监督程序审理的案件和刑事案件审理中关于死刑复核案件。
民事诉讼法关于四级法院审理民事案件的范围分别规定在总则及分则的具体制度中。民事诉讼法规定的“两审终审制”意味着作为上一级的人民法院负责对其下一级人民法院审理的一审上诉案件进行审理。总则的“级别管辖”一章对四级法院审理第一审民事案件的范围作出了规定；“移送管辖与指定管辖”一章规定了案件的移送、指定管辖等问题，实现了案件（或管辖权）在同级人民法院之间或上下级人民法院之间的调整。“审判监督程序”一章对审判监督程序做出了统一规定。
（四）通过比较分析发现的问题
通过上述比较可以发现在审级制度上两部法律的规定有相同，又有差异，从中也发现了一些问题。
1.关于两审终审制
通过上述分析可知，在审级的设定上，现行法院组织法已经删除了两审终审制的规定，而将审级交由诉讼法作出规定。但同时规定了越级上诉制度，对民事诉讼法中“上诉向上一级人民法院提起”的两审制度做出了调整，规定了越级上诉制度。民事诉讼中则明确规定了两审终审制，上诉制度也按照向上一级法院提起的原则进行。但2012年民事诉讼法修正时在简易程序中增加了小额诉讼程序，并规定小额诉讼程序实行一审终审；2021年民事诉讼法修正时提高了小额诉讼程序中标的额的上限、增加了当事人可以约定适用小额诉讼程序的规定，小额诉讼程序逐渐成为基层法院解决小额争议的主要程序。对争议标的额较小的案件实行一审终审符合诉讼效率的要求，但同时也存在当事人审级利益保护缺失的问题。虽然适用小额诉讼程序审理的案件出现错误时，当事人可以申请再审，但再审程序的启动较上诉程序更为困难，如何在现行法律框架下加强对小额诉讼程序当事人的诉讼权利的保护则是一审终审制以及审级设置中需要关注的问题。
2.关于四级法院适用审判监督程序审理案件
对于审判监督程序而言，法院组织法将其纳入四级人民法院审理案件的范围一并作出规定，是将审判监督程序作为两审终审制的补充程序、将人民法院审理此类案件作出的常态化规定。在民事诉讼法上，审判监督程序是一种“非常规”的救济程序，承担着对生效裁判（调解书）确有错误时的纠错功能，因此民事诉讼法对审判监督程序的启动设置了较为严格的条件和程序。在常态化救济程序与非常规救济程序之间，审判监督程序成为民事诉讼法上最为“纠结”的制度之一。审判监督程序不能或较难启动，则会造成生效裁判确有错误时救济途径的缺失或不足；审判监督程序的频繁启动则会对生效裁判的既判力、对司法公信力造成不利影响。因此，这种内在的矛盾如何解决是民事诉讼中审判监督程序应当首先要考虑的问题。具体的制度设置反而是第二位需要考虑的。
3.关于四级法院审判职能的分层设置
对四级法院在审判职能上的分层而言，法院组织法对四级法院审理案件的范围作出了明确规定，民事诉讼法级别管辖制度对四级人民法院审理一审案件的范围的规定较为模糊，没有明确的区分标准。在近些年推进的司法改革过程中，不少制度涉及到上下级人民法院在审理一审民事案件上的分层，加之正在进行的四级人民法院职能定位改革旨在对现存的“柱状结构”向“金字塔状结构”调整，以使审级制度更为合理，其中也涉及一审案件在基层法院和中级人民法院之间的分工，再审案件在高级人民法院和最高人民法院之间的分工。这些改革最终都将会通过对民事诉讼法修改的方式来实现。
三、合议制与独任制之比较分析
法院组织法和民事诉讼法的“审判组织”部分均对合议制和独任制做出了明确规定。法院组织法依据组织理论，从审判组织运行的角度对合议制和独任制作出规定；民事诉讼法则从案件审理的角度，对合议制和独任制的运行作出规定。由于合议制和独任制二者之间的牵连关系，本部分将这两种审判组织形式放在一起进行比较。
（一）法院组织法和民事诉讼法对合议制和独任制规定的比较
通过上述比较可知，在合议制的规定上，法院组织法和民事诉讼法在审判组织上有以下相同之处：其一，均规定了合议庭制为主要的审判组织形式；其二，均对合议庭的组成作出规定；其三，均规定了合议庭中审判长的担任，法院组织法还对审判长的职责做出了规定；其四，均规定了合议庭评议案件采取为少数服从多数的原则。在独任制的规定上，法院组织法和民事诉讼法的规定则有着较大不同。
在合议制和独任制上，法院组织法和民事诉讼法也有明显不同，主要体现在独任制的相关规定上：
第一，关于独任制是否作为人民法院的基本审判组织形式。法院组织法将独任制与合议制共同作为法院审理案件的基本审判组织；民事诉讼法上仅将合议制作为基本制度作出规定。法院组织法在2018年修正之前，也是将合议制作为一项基本原则规定在总则部分，实行以合议制为主、独任制为辅的审判组织形式。2018年修正后，法院组织法将合议制和独任制均作为法院审判组织的基本形式，而不再区分合议制和独任制的主辅关系。从民事诉讼法的角度看，自1982年民事诉讼法（试行）时起，合议制作为一项基本的诉讼制度规定在总则中，“审判组织”一章除了对合议庭的组成、合议庭评议案件规则等做出具体规定外，对适用独任制审理的案件作出规定。上述立法模式在1991年民事诉讼法中被保留下来，一直延续至现行的民事诉讼法。不过，在2021年民事诉讼法修正时，在总则保留合议制这一基本诉讼制度的同时，在审判组织部分增加了一审普通程序适用独任制审理以及二审上诉程序适用独任制审理的规定，客观上扩大了独任制的审理范围。
第二，关于合议庭和独任庭审理案件的范围。关于合议庭和独任庭独任审理案件的范围，2018年法院组织法修正后，不再规定审判组织审理的案件类型，而是将其指引至由法律规定。合议庭作为民事案件审理的基本组织形式，民事诉讼法对其作为较为详细的规定；对独任庭而言，现行民事诉讼法则明确规定了简易程序独任制审理、一审普通程序独任制审理和二审独任制审理的具体情形，同时也规定了不得由审判员一人审理的案件范围。
第三，审理过程中审判组织形式的转换，即独任制向合议制的转换问题。修改后的民事诉讼法对该问题作了特别规定。在案件审理过程中，人民法院发现案件不宜由审判员一人独任审判，或当事人认为独任审理违反法律规定提出异议，经人民法院审查符合合议庭审理条件的，裁定由合议庭审理。但法院组织法对审判组织的转换问题并没有作出具体规定。
（二）通过比较分析发现的问题
从法律修正方向看，2018年法院组织法将合议制与独任制作为基本的审判组织形式作出规定后，2021年民事诉讼法修正扩大了独任制的适用范围。同时，解除了审理程序与审判组织之间的单一对应关系，也即普通程序、简易程序与合议制、独任制之间不再是“捆绑”关系，符合法律规定的一审、二审案件可以适用普通程序独任制审理。由于普通程序中存在两种审判组织形式，因此，民事诉讼法规定了普通程序中独任制转换为合议制的具体规定。民事诉讼法除了对总则“审判组织”一章独任制与合议制的规定作出修正后，在分则的具体程序中并未作出进一步修正，审判组织的规定尚待落实到具体的诉讼制度上。因此，在法院组织法和民事诉讼法的规定存在差异的情况下，就需要进一步明确以下问题：
第一，独任制在民事诉讼法中的定位。在现行刑事诉讼法和行政诉讼法中，简易程序（包括刑事诉讼中的速裁程序）与独任制审理仍是单一对应关系，独任制审理也仅是基层法院审理部分一审案件时采用的审判组织形式。因此，从适用范围到审级看，仍可以说合议制是刑事诉讼和行政诉讼中的审判组织的主要形式。对民事诉讼法而言情形则有所变化，2021年民事诉讼法修正后，独任制的适用范围有所扩大。其一，基层法院适用简易程序（包括小额诉讼程序）审理的案件，由审判员一人独任审理；其二，二审程序中，中级人民法院对符合民事诉讼法规定条件的上诉案件，可以由审判员一人独任审理。加之随着人民法院四级职能定位改革的推进，审判中心将逐步下沉，绝大多数的民事案件将由基层法院作一审法院，独任制在民事诉讼中的比重将进一步提高。因此，无论从案件量还是从审级看，民事诉讼法中独任制的规定和适用都较以前有了突破，有学者提出“在基层法院可以实行独任制为主，合议制为辅的审判理念”。由此可见，独任制在民事诉讼中的重量和地位有了很大提高，或者说在独任制上，民事诉讼法能否与法院组织法上的规定保持一致，将独任制是否“升级”为民事诉讼中的基本审判组织形式，也是可以进一步考量的。
第二，审判程序与审判组织解绑后，审理程序与程序的转换需要民事诉讼法进一步明确。在2021年民事诉讼法修正之前，审理程序和审判组织之间是单一对应关系，即简易程序（包括小额诉讼程序）对应的审判组织为独任制，普通程序对应的审判组织为合议制；也即，在民事诉讼法规定了简易程序（小额诉讼程序）向普通程序（简易程序或普通程序）转换的同时，就等于对审判组织的转换做出了规定。但2021年民事诉讼法的修正对审判组织和审理程序进行了“解绑”，解除了审理程序和审判组织之间的单一对应关系。对小额诉讼程序而言，存在以下转换的可能性：其一，小额诉讼程序向简易程序转换，只转换程序、审判组织保持不变；其二，小额诉讼程序向普通程序独任制转换，只转换程序、审判组织保持不变；其三，小额诉讼程序向普通程序合议制转换，这既涉及到审理程序的转换，也涉及到审判组织的转换。对于简易程序的转换而言，由于只涉及到向普通程序的转换，因此：其一，简易程序向普通程序独任制审理转换，只转换程序、审判组织保持不变；其二，简易程序向普通程序合议制转换，程序和审判组织均发生转换；其三，二审案件审理过程中，普通程序独任制审理向合议制的转换。当事人在诉讼程序或审判组织转换中，有权对人民法院作出的程序（审判组织）转换的裁定提出异议，也有权申请程序（审判组织）的转换，虽然民事诉讼法第43条规定了独任制审理向合议制审理的转变，但169条仅规定了程序之间的转换，对涉及到审判组织的转换尚未做出规定。因此，需要在对程序、审判组织发生转换时的情形作出规定，以保障当事人的诉讼权利。
四、作为审判组织的审判委员会之比较分析
审判委员会兼具多项职能，本部分仅对法院组织法和民事诉讼法交叉内容中的审判职能进行分析。作为司法改革的重点和难点之一，2018年法院组织法对审判委员会制度做了较大修改。民事诉讼法在审判委员会的规定上则一直没有做出调整。
（一）审判委员会制度在两部法律中的比较
通过比较，两部法律在审判委员会审判职能上的共同规定为“审判委员会讨论决定本院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书是否应当再审”。两部法律关于审判委员会规定的差异更为明显：
第一，审判委员会是否为该部法律明确规定的审判组织。法院组织法对此做出了明确规定，即在法院组织法层面，审判委员会是法定的审判组织形式。现行民事诉讼法的“审判组织”一章仅对合议庭和独任庭作出规定，没有规定审判委员会，也未将审判委员会审理案件作出对应的程序规定。
第二，关于审判委员会审判职能的规定不同。根据法院组织法的规定，审判委员会承担的审判职能包括两项：有权讨论决定重大、疑难、复杂案件的法律适用，以及讨论决定本院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书是否应当再审。民事诉讼法在审判组织一章没有规定审判委员会，也没有规定审判委员会审理案件的类型，仅在民事诉讼法审判监督程序中规定了审判委员会“讨论决定对本院生效判决、裁定、调解书是否进行再审”的职能。
第三，关于审判委员会讨论案件的范围以及程序的规定不同。关于审判委员会讨论案件的范围和程序，法院组织法做了详细规定。由于民事诉讼法没有规定审判委员会讨论案件的职责，因此，民事诉讼法对审判委员会讨论案件的程序没有做出规定。
第四，民事诉讼法还规定了审判委员会对院长担任审判长或独任审判员时的回避问题有决定权，法院组织法中没有相应规定。
（二）通过比较分析发现的问题
“程序性是审判组织的动态属性，是审判组织理论得以实现的支撑和保障”。通过上述分析可以发现，虽然法院组织法对审判委员会讨论决定案件做出了较为详细的规定，但民事诉讼法上却没有对应的程序性规定予以支撑。为掌握审判委员会司法实践中的运行，本文对中国裁判文书网进行了初步检索。检索发现，虽然审判委员会讨论决定案件在所有民事案件中所占比例较少，但四级人民法院均存在审判委员会讨论决定案件的情形，其中包括审判委员会讨论决定后启动再审程序所做的民事裁定，也有审判委员会讨论决定后合议庭依据审判委员会决定作出的判决。结合对审判委员会制度的分析，发现审判委员会制度运行中争议可能存在于：
第一，当事人对哪些案件可以报请审判委员会讨论决定产生争议。法院组织法规定重大、疑难、复杂案件可以报请审判委员会讨论，但民事诉讼法并未作出相应规定，因此，司法实践中当事人对于哪些案件可以报请审判委员会讨论往往产生分歧。如，上诉人认为，“一审法院程序违法，本案案情简单、法律关系清晰，无需提交审委会讨论……”。如，再审申请人认为，“撤销一审判决、改变案由、影响当事人权益的案件必须以合议庭的方式开庭审理，并报审判委员会讨论”。再如，当事人对“有关事实的认定涉及民生，是否应当提交本院审判委员会讨论决定再做判决”的问题产生争议。再如，“一审经审判委员会讨论并作出判决后，被上级法院指令审理是否应当经审判委员会讨论”等等。
第二，四级法院的审判委员会审判职能能否各有侧重。通过检索发现，四级法院中，基层法院审判委员会讨论决定的案件主要为裁定启动审判监督程序的案件，讨论决定重大疑难复杂案件的数量较少；而中级人民法院、高级人民法院和最高人民法院审判委员会讨论决定启动审判监督程序案件的数量随法院级别升高而逐渐减少，审判委员会讨论决定重大疑难复杂案件的比例随法院级别的提升而逐渐升高。
第三，审判委员会讨论决定重大疑难复杂案件时的程序应否在民事诉讼法上作出规定。民事诉讼法上没有规定审判委员会讨论决定重大疑难复杂案件的法律适用问题，造成了司法实践中当事人对审判委员会作为审判组织的适格性以及应否提交审判委员会讨论的疑问。在裁判文书说理上，人民法院一般这样表述：“根据《中华人民共和国人民法院组织法》规定，人民法院审理案件，由合议庭或者法官一人独任审理。各级人民法院设立审判委员会，审判委员会的职能是总结审判工作经验，讨论决定重大、疑难、复杂案件的法律适用和其他有关审判工作的重大问题。可见，案件是否经本院审判委员会讨论属于人民法院内部工作程序，不属于《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条规定的严重违反法定程序的情形”。因此为“坚持审判委员会制度纯粹的法律性”，民事诉讼法能否对审判委员会讨论决定案件的程序做出规定，不仅事关审判委员会制度改革，也事关当事人诉讼权利的保障。
第四，作为审判组织的审判委员会与讨论案件时与其他审判组织之间的衔接。根据法院组织法的规定，提请审判委员会讨论重大疑难复杂案件要在合议庭申请的前提下方能进行，根据现行民事诉讼法的规定，只有普通程序的合议制审理的案件才有合议庭。而使用普通程序合议制审理的案件为重大疑难复杂新型的案件，或者使用其他程序审理转为普通程序合议制审理的案件。那么，对于使用其他审理程序或审判组织审理的案件，需要先转为普通程序合议制审理后，才能提交审判委员会讨论。因此，在民事诉讼法审判委员会的规定中，也应该考虑程序转换问题。
第五，当事人诉讼权利的保障问题。与法院组织法不同，民事诉讼法在规定审判组织及其职权的同时，还要对当事人的诉权予以保障。诉权和审判权构成了民事诉讼中一对基本的关系。因此，作为审判组织的审判委员会在讨论决定案件的时候，需要通过制定具体的诉讼程序对审判委员会讨论案件的权力进行保障，同时，这些条文的设计中也要加入有关当事人诉讼权利保护方面的因素。
五、法院组织法和民事诉讼法交叉内容的完善
法院组织法和民事诉讼法两部法律的交叉内容事关审级设置、四级法院的职能定位、审判组织与诉讼程序的衔接、具体诉讼程序的完善等内容，事关法院组织法和民事诉讼法的衔接以及整个民事诉讼法的设计和运行，其重要性不言而言。而诉讼程序就像一台设计精妙的机器，对其中一个零部件的调整都会起到牵一发而动全身的效果，需要慎重而行。由于篇幅所限，本部分仅围绕上述分析进行论述。
（一）关于审级制度
在我国，法院组织法上的审级制度和民事诉讼法上的审级制度之间存在着概念上的差异。法院组织法侧重于四级法院中上下级法院之间的分层设置；民事诉讼法上的审级制度主要指的是以两审终审制为主的审级设置以及四级法院审判职能的分层；法院组织法层面的审级制度也包括基于审判监督程序，四级法院各自的审理范围和权限，而民事诉讼法上的审判监督制度除了规定四级法院审理审判监督程序的案件外，更关注审判监督程序的程序设置，以保障审判监督程序功能的实现。
1.审级制度的新内涵
对审级而言，民事案件的审理是否实行三审终审制一直存在争议，不过目前的改革措施还是在两审终审制的框架之下进行。其一，民事诉讼法上以两审终审为原则，一审终审为例外的审级设置。随着民事诉讼法的修订，尤其随着小额诉讼程序的规定及适用，民事诉讼法上的审级已经由“两审终审制”发展为了“以两审终审制为原则，以一审终审制为例外”的审级制度。小额诉讼程序在基层法院案件审理中也将发挥越来越重要的作用，汤维建教授提出“将目前的基层法院的派出法庭改为小额法院”的构想。其二，越级上诉制度初建立。知识产权民事案件的越级上诉制度，改变了目前民事诉讼法中上诉审（第二审）为“向上一级法院”上诉的规定。不过由于我国尚未制定《知识产权诉讼特别程序法》，所以知识产权民事案件的审理是在民事诉讼法的制度框架下、对包括知识产权案件管辖等例外规定通过司法解释提供规范依据的形式实现的。同时，也不排除随着审判实践，新的需要适用越级上诉的纠纷出现。
2.四级人民法院审判职能的定位
四级人民法院的职能定位是诉讼制度改革的基础。根据最高人民法院《关于完善四级法院审级职能单位的改革方案》的规定以及最高人民法院关于调整案件管辖的相关规定，2022年底民事诉讼法（征求意见稿）第210条调整了高级法院和最高法院之间关于再审案件审理的规定。因此，经过本轮改革，绝大多数民事案件的一审在基层人民法院，而再审职能主要由高级人民法院承担。从这种意义上来看，四级人民法院职能定位改革目标能否实现，基层人民法院至关重要。因此，从员额配备到配套设施，似应尽量向基层人民法院倾斜。
3.关于小额诉讼程序的再考量
目前，争讼程序中实行一审终审制的程序仅为小额诉讼程序，小额诉讼程序没有规定上诉制度的保障。“上诉制度的首要功能是对当事人诉讼利益的救济”，司法实践中，对小额诉讼程序适用中争议最大的也是小额诉讼程序的强制适用和一审终审。为避免因缺乏对当事人上诉权的保障引发的其他纠纷，基层法院大多选择调解、和解等非诉讼方式解决小额纠纷。但随着2021年民事诉讼法的修订中对小额诉讼案件的上限提高，适用小额诉讼程序审理的案件量将会升高，如何解决小额诉讼程序中当事人诉讼权利的保障，同时兼顾诉讼效率，是小额诉讼程序需要进一步考量的。按照李浩教授的构想，可以通过建立小额诉讼程序内的救济方式，或者“许可上诉”制度得以实现。上述路径都意味着新的程序规则的构建，目前难度较大。较为可行的路径为充分利用民事诉讼法中的现行制度，达到保障当事人诉讼权利的目的。民事诉讼法第169条规定了小额诉讼程序转简易程序或普通程序的规定，在现行法律框架下，对于符合小额诉讼程序转换为简易程序或普通程序的，要充分保障当事人程序转换的权利，法院也应当依职权进行程序转换，以实现对当事人上诉权的保障，通过上诉程序保障当事人的诉讼权利，减少小额案件再审程序的启动。
4.关于审判监督程序
审判监督程序改革最大的难度在于对其定位，在现行审级制度下，是将其作为一种常规的救济程序进而完善相关配套制度，还是作为非常规救济途径进而采用相对严格的启动程序，是首先需要去确定的。因此，在民事诉讼法上实行三审终审制仍有争议的前提下，仍需在现行制度框架下通过一系列改革措施进行完善，使审判监督程序发挥其应有的纠错职能。在此仅举两例说明。如，第一，明确审判监督程序中三个主体的启动顺位。民事诉讼法明确规定了当事人提起再审之诉的条件和程序，也规定了人民检察院启动审判监督程序的后一顺位，对本院启动审判监督程序的顺位没有做出规定，仅在《审监解释》第21条做予以明确。因此，需要在民事诉讼法上对三种启动路径的顺位作出规定，指引当事人选择正确的救济路径。第二，明确本院启动审判监督程序中“确有错误”的认定。民事诉讼法中，人民法院启动审判监督程序的条件是“确有错误”，但是对什么样的情形属于确有错误的情形，则没有具体规定。司法实践中，通过上文数据初步分析可以看出，四级法院都有本院启动审判监督程序的案件，在再审裁定中也有的表述为“确有错误”，因法律没有明确规定，所以裁定中对何种错误则没有说明。但司法实践中对什么样的错误属于“确有错误”有着不同的认知，也有必要对本院启动审判监督程序条件予以明确，以方便当事人和人民法院的司法实践的适用。
（二）关于合议制与独任制
1.关于独任制的定位
通过上述分析，独任制已经成为民事案件审理中重要的审判组织形式，其不仅用于争讼案件中小额诉讼程序、简易程序的审理，还适用于部分二审案件的审理，因此，独任制无论从案件量还有审级看，其重要性得到了很大提高。因此，在法院组织法将独任制与合议制共同作为基本审判组织形式后，民事诉讼法与法院组织法的规定保持一致，也将是合理之举。
2.关于审判组织（审理程序）转换中应当注意的问题
合议制和独任制之间划分的基本依据案情的繁简，以使审判组织与案件的复杂程度相匹配。在将审判程序与审判组织解绑后，审理程序与审判组织的转换较以前复杂。通过对中国裁判文书网的检索发现，司法实践中，简易程序转普通程序的案件量最多，小额诉讼程序转普通程序（合议制审理）的案件量次之，小额诉讼程序转普通程序独任制审理的裁判文书尚未有检索数据。程序转换一般由独任法官或合议庭作出裁定，裁判文书中一般未对程序转换的事由作出说明。上述检索可以初步说明，司法实践中程序转换适用的并不多，程序转换更多的是法院依职权裁定的事项。由于程序转换、审判组织转换的复杂性，并非几句话可以说清，因此本文仅提出在程序转换时需要注意的几点：第一，注意程序转换、审判组织转换中当事人诉讼权利与法院审判权的综合考量。通过裁判文书检索可以看出，在程序或（及）审判组织的转换上，法院有较大的决定权，有时会因为审限原因考虑审理程序或（及）审判组织的转换。作为民事诉讼法律关系的一方，审理程序或（及）审判组织的转换会直接影响到当事人的诉讼权利，所以，民事诉讼法在做出程序或（及）审判组织转换时，辅之以具体化的、可操作的当事人诉讼权利的保障制度，使程序（审判组织）转换真正起到其应有的制度功能；第二，注意程序和审判组织转换的决定权。有学者提出，可以探索适用德国创设的独任制与合议制之间“案件转移与承接”的制度设计，其基本机理是独任法官将案件提交合议庭，由合议庭决定是否承接。这样的做法有其合理性，即将审判组织转换的决定权交由三个人组成的审判组织进行慎重考虑。不过在我国，合议庭一般为临时组成的审判组织，并非固定不变。因此，在程序的转换上，程序或（及）审判组织转换的决定权交由合议庭决定的前提是法官恒定为该合议庭的成员较为妥当。对于合议庭不固定的法院，采用实践中的做法，即审理程序或审判组织的转换报请庭长决定，亦属可行。其三，法官对程序、审判组织转换的释明（说明）。由于程序和审判组织的转换事关案件的审理期限、审判组织，也会涉及到回避问题，所以，对于法院依职权转换审理程序或（及）审判组织的，应当向当事人释明，并给当事人提供一定的期限，询问当事人是否需要申请回避等。
（三）关于审判委员会
法院组织法对审判委员会的审判职能作了规定，而在民事诉讼法中如何作出配套规定，是当前完善审判委员会审判职能和组织机制的重点。
第一，民事诉讼法中“审判组织”一章增加审判委员会讨论决定重大疑难案件的规定。法院组织法上规定了审判委员会讨论决定重大疑难复杂案件的职能，就需要民事诉讼法上作出明确规定，以给审判委员会讨论案件提供民事诉讼法上的依据。
第二，四级人民法院审判委员会审判职能应各有侧重。基层人民法院是否保留审判委员会是审判委员会改革中一个仍有争议的问题，长期来看，应逐渐减少基层法院审判委员会讨论案件及启动审判监督程序的职能。基层法院审判委员会审判职能的减少应通过诉讼制度的引导逐步实现。其一，随着审判重心的下沉，基层人民法院需要审判委员会参与案件事实认定的迫切性更为强烈，因此，可阶段性地允许基层法院审判委员会和合议庭成员一起组成大合议庭，共同参与案件的审理，以正确认定事实。其二，引导当事人通过上诉而非申请审判监督程序对基层法院作出的一审裁判进行救济。如实行再审案件预收费制度等，从而客观上减少基层法院审判委员讨论决定启动再审案件的数量。其三，在四级职能定位改革后，重大疑难复杂案件报送上级法院审理，客观上也可以起到减轻基层法院审判委员会讨论案件的数量。对于中级人民法院、高级人民法院而言，由于有基层人民法院和中级人民法院认定事实，审判委员会讨论重大复杂疑难案件中的法律适用问题更为合适。这种情形下，因不存在案件事实认定上的争议，可以借鉴二审不开庭审理的方式，由审判委员会和合议庭成员一起讨论决定案件的法律适用问题。
第三，报请审判委员会讨论的诉讼程序与人民法院内部工作程序的区分。由于涉及到当事人诉讼权利的保障，因此，在案件报请审判委员会讨论时，需要进一步区分其中属于民事诉讼法规定的程序事项与人民法院内部工作流程的界限。对于合议庭决定报请的，应当在民事诉讼法作出规定当事人申请回避的权利。而当事人对认为案件是否应当报请审委会讨论有异议的，则应附在报请报告上，向审判委员会作出说明。对于决定报请审判委员会讨论的案件，具体的报请程序可以通过内部工作程序予以规定。
第四，明确规定案件报请审判委员会讨论的为经普通程序合议制审理的案件。民事诉讼法修正后，普通程序包括普通程序独任制审理和普通程序合议制审理的案件。对于审判委员会讨论的案件，限于重大疑难复杂案件，其“前端”的审判组织及审理程序就应是普通程序合议制。因此，在民事诉讼法中明确规定，经合议庭审理后，仍需要提交审委会讨论的，才可以提请审判委员会讨论，以使当事人知晓。
第五，加大对当事人诉讼权利的保障力度。对于审判委员会成员作为合议庭成员共同参与案件审理的，人民法院通过履行告知程序，告知当事人享有的诉讼权利，如是否申请回避等。审判委员会对法律适用问题作出决定后，在裁判文书上，附加说明。
结语
基于对公平正义的永恒追求，改革永远在路上，对于两部有交叉内容的法律而言更是如此。审级制度是诉讼制度设置的基础，审判组织事关法院审判工作的正当性，二者的重要性不言而喻。但在这过程中，不能忽视作为制度核心的“人”——法官的重要性。无论是两审终审，还是一审终审，一位具有较高理论素养、丰富审判经验、居中裁判的法官都是案件得以公平审理的保障。无论是作为“金字塔”塔基中的基层人民法院的法官，还是更高层级法院的法官，其素质事关审判的质量，也决定了是否能真正解决纠纷、做到案结事了。因此，在改革与制度运行的过程中，应更加注重法官能力的培养与法官作用的发挥。加强法官培训，提升法官能力与素质；落实法官保障机制，保障法官依法履职；员额向基层法院倾斜，助力法官职业梦想的实现；合理设置考核措施，鼓励法官努力工作，让每位参与诉讼的当事人都真正感受到公平正义，感受到法律（法官）的威严与温情。